«Право на справедливый суд усиливает любую Конституцию», — Юлия Биденко

Евгений Стрельцов поговорил с магистром социологии, кандидатом политических наук ХНУ имени В. Н. Каразина Юлией Биденко об импичменте, референдуме и главных изменениях в Конституции последних четырех лет.

— Что среднестатистический украинец должен знать о Конституции?

— Прежде всего, что Конституция устанавливает основные права и свободы граждан Украины. И в самой Конституции, и с точки зрения экспертов-конституционалистов именно эта часть всегда является основной в любой Конституции. Следующий важный момент: именно в статьях Конституции заложены принципы разделения властей. И, кстати, в Украине с этим существуют определенные проблемы. Именно поэтому так много говорят о необходимости изменения Конституции, ее реформирования и более четкого прописывания того, как должны быть распределены полномочия между Президентом, Кабинетом Министров и парламентом.

— Права, да. Права — это замечательно. Только, в принципе, если мы выйдем сейчас на улицу и спросим людей, пользуются ли они правами через Конституцию, думаю, почти все скажут: «Нет, а как это делать? И вообще, мы находимся в параллельной реальности. Вот есть Конституция — она для политиков, а есть наша жизнь». Что бы Вы ответили?

— Пользуетесь ли вы правами, зная, что это регламентируется определенной статьей Конституции, вам не ответит ни один гражданин никакой, даже самой демократической, страны. На самом деле, с правами человека очень интересно. Они как воздух: когда его не хватает или когда он загрязнен, только тогда ты начинаешь это ощущать. Но по определенному дискурсу в социальных сетях мы можем заметить, что украинцы все чаще апеллируют к тому, что «вы знаете, у нас свобода слова» или «вы знаете, никто не имеет права меня, мои разговоры записывать без моего согласия». И, если мы обратимся к ситуации 2014-го года, то хорошо, что у нас не существует специального закона, регламентирующего, как людям надо собираться, как им надо проводить демонстрации. Именно поэтому многие правозащитники в свое время выручали тех, кто был на Майдане и на Антимайдане, как раз пользуясь статьей, которая позволяет людям собираться мирно.

— Хотя «законы 16 января» пытались принять и это регламентировать.

— И я могу сказать, что, видимо, тогда часть общества почувствовала, насколько они противоречат духу Конституции. Напомню, что после 16 января волна протестов стала сильнее.

— Конституцию нынешнюю, ее легитимность многие ставят под сомнение, потому что столько было изменений: неоднозначных или однозначных. Допустим, в 2004 году, потом в 2010-м Янукович под себя ее переписал. Что Вы можете об этом сказать? Вообще такие понятия, как «легитимность» и «нелегитимность», применимы к Конституции?

— Ну, о легитимности мы, скорее, можем говорить применительно ко власти. Но, скажем так, уважение к конституционным нормам в обществе — это можно обсуждать. Действительно, увы: украинские элиты часто используют как Конституцию, так и законы, чтобы усиливать собственное правление. Безусловно, так быть не должно.

Но, при этом, мировая практика знает множество вариантов поведения по отношению к Конституции. Если мы возьмем одну из самых стабильных Конституций в мире — американскую, мы должны помнить: кем, когда и при каких условиях она создавалась. Фактически, это был акт, которому предшествовали большие теоретические дискуссии. Она фактически была написана философами в стране, что создавалась по-новому и «с нуля». То есть, по сути, это было конструирование идеального государства.

Если мы берем европейскую практику, то там Конституции менялись чаще, и во многом это зависело от политической конъюнктуры. Вспомним Францию: там Четвертая, Пятая Республики фактически меняли взаимоотношения президента и парламента. В Британии нет Конституции как таковой, но существует достаточно большое количество конституционных актов, которые регулируют эту сферу. Поэтому подход может быть разный. Здесь вопрос не только в том, насколько часто меняют Конституцию, но еще — насколько правоохранительная система и система правосудия способствуют, чтобы гражданские конституционные права могли быть восстановлены.

— То есть подкрепляют уважение к главному закону.

— Безусловно, судебная власть — один из лучших гарантов того, что Конституция будет работать. Несмотря на то, что у нас Президента называют «гарантом Конституции», именно постоянная прозрачная и щепетильная работа правоохранительных органов, прокуратуры и, прежде всего, право на справедливый суд, доступный для граждан, — именно это усиливает любую Конституцию. А не просто насколько хороши или плохи нормы, записанные там.

— Референдум. В наших реалиях его возможно осуществить?

— Конечно. Напомню, 6 ноября 2012 года был изменен закон «О всеукраинском и местных референдумах». У нас появилась более четкая регламентация всеукраинского референдума, но при этом из практики фактически исчезло понятие местных референдумов. Но могу сказать, что, как единственный в этом году участник программы визита в Европейский Союз из Украины, я изучала, как работает в Брюсселе Европейский парламент, Европейская комиссия, и как они взаимодействуют с национальными правительствами, с национальными государствами и их Конституциями. Дело в том, что воли, навязанной свыше, быть не может. И во многих странах местные референдумы в принципе не регулируются Конституцией. Записано, что есть право граждан влиять на политику, в том числе, местную, и местные референдумы полностью отданы на откуп и на регламентацию местными советами.

— А почему у нас это не работает?

— Дело в том, что в Украине нет культуры хорошего управления — «good governance», как оно называется в терминах ООН, или «належного врядування», если мы говорим на украинском. Нет культуры «доброчесності», открытости и максимального включения людей в управление на уровне местных советов. Увы, это так.

Если мы берем небольшие громады — деревни, села, — то там людям гораздо более возможно влиять. Если мы берем большую политику национального уровня, там есть мощные лоббистские организации. Тут они находятся под прицелом внешних наблюдателей, Венецианской комиссии. А вот как раз на этом «мезо-», срединном уровне, в Украине существуют определенные проблемы, потому что многое зависит от доброй воли того или иного мэра. И поэтому мы часто видим, что оговоренные в общем смысле в законе о местном самоуправлении гражданские инициативы, петиции, бюджеты участия, собрания по месту жительства — они регулируются каждым городом по-разному. В Луцке, например, достаточно 300 подписей, чтобы вынести определенный проект решения на заседание совета (то есть люди считают, что депутаты должны обратить на это внимание), тогда как в Харькове — это 10 000. Действительно, масштаб городов разный, но он не настолько, скажем так, пропорционален. Поэтому вводить сейчас местные референдумы в компетенцию сугубо местных органов власти мне кажется непродуктивным: мы будем иметь разные местные режимы, разные форматы демократии в каждом областном центре.

Как раз в Конституции записано, что порядок проведения референдума, и местного, и всеукраинского, регулируется сугубо законом. То есть, в нашей Конституции есть много отсылок, что в общем принцип такой, но процедуру вы должны регулировать законом. И именно Верховная Рада принимает законы, и никакой другой орган.

— Импичмент — еще один инструмент, о котором постоянно говорят. У нас его нет. Что с ним не так? Почему? И может ли он в наших реалиях работать?

— Нет, импичмент как инструмент существует. Он находится в руках парламента. Он регламентирован Конституцией, есть особый раздел по поводу импичмента. Единственное, о чем сейчас ведутся дискуссии — стоит ли принять специальный закон, более четко описывающий эту процедуру, или, например, расширяющий количество субъектов, которые могут выступать с подобной инициативой. Но здесь я достаточно осторожна и скептична, потому что в любом государстве, где существует баланс властей, импичмент не должен и не может быть слишком доступной процедурой, иначе он станет элементом политического шантажа.

— Способ давления, да?

— Безусловно. То есть идея современных изменений Конституции Украины — она как раз и состоит в трех простых вещах. Первое — это обеспечение более справедливого правосудия, и эти изменения уже внесены. То есть, в этом смысле Конституцию улучшили.

Второй момент, который нам обещался с 2014-го года, — децентрализация и ликвидация государственных администраций на местах, потому что это — огромный административный ресурс. И, судя по тому, как проходят выборы в объединенные территориальные громады, он по-прежнему работает. Необходимо убрать этот институт в принципе из украинской политической жизни и дать немножко больше самостоятельности местным советам распоряжаться ресурсами. Но децентрализация пока выполнена частично. Созданы громады, изменены налоговые нормы, однако администрации по-прежнему существуют, и мой прогноз — до следующих выборов они будут существовать. То есть, изменения внесены не будут.

И третий, самый важный, но самый сложный по мнению даже европейских коллег, момент — это балансирование украинской Конституции с точки зрения правильного распределения функций между Президентом, Кабинетом Министров и парламентом. Увы, здесь украинская Конституция достаточно размыта. Она делалась в этих разделах под Леонида Кучму, который, как мы знаем, не брезговал практиками ручного управления. Не понятен конституционный статус Администрации Президента. Иногда этот орган перебирает на себя полномочия Кабмина и Секретариата парламента. Поэтому четкое распределение полномочий, возможно, минимизация полномочий Президента в отношении внутренней политики (то есть, отдать ему только блок безопасности и блок внешних отношений) — вот это является сейчас очень важной и сложной задачей.

— А Вы можете объяснить тогда: почему Януковичу импичмент не объявили? Какое-то самоустранение и так далее. То есть, до сих пор, как я понимаю, существует коллизия, из-за которой, по сути, окончательно закрыть дело не получается. В том числе, Президент выступал недавно, как я понимаю, с инициативой, чтобы вернуть Януковичу статус Президента. Это для чего и почему было сделано?

— Ну, я бы не сказала, что это прямо коллизия определенная. Да, разговоры — кто легитимный с «ломанием карандашей» — они имели место быть в трансляции из Ростова. Однако, почему не импичмент? Потому что импичмент — это очень долгая процедура. И, по сути, если бы к ней прибегли тогда, — а я уверена, что политической воли в парламенте на тот момент, как Янукович сбежал, было достаточно, — государство оказалось бы полностью обезглавленным.

Здесь вступили другие нормы Конституции: что, когда Президент отсутствует, с ним нечто случилось, он убежал, например, то власть переходит к премьер-министру. Но проблема в том, что премьер-министр тоже покинул страну вместе с Президентом. И тогда, впервые в украинской истории, была применена конституционная норма, что при таком двойном обезглавливании государства власть временно переходит к главе Верховной Рады, к спикеру, и объявляются досрочные выборы.

Если бы была применена процедура импичмента, она бы требовала многотурового голосования, и я думаю, что тогда мы могли потерять государство Украина. Вы помните, в тот момент уже происходили события в Крыму и начали разворачиваться события, которые наши русские соседи называли «русская весна», «Новороссия» и так далее. Мы сами в Харькове видели, как это все происходило: в один и тот же день в Луганске, Харькове, Донецке и в некоторых других населенных пунктах. Поэтому, если б Украина пошла по процедуре импичмента, наверное, это уже не имело смысла.

— Имеет ли смысл это сделать? Скажем так, заново пройти весь этот путь, чтобы, в том числе, отсечь по-прежнему появляющиеся обвинения, что «власть нелегитимна, неправильно Президента устранили, вы же могли ему импичмент объявить»? Что Вы об этом думаете?

— Я думаю, что сейчас идет судебный процесс над гражданином Януковичем. И если обвинения в государственной измене, в злоупотреблении властью будут подтверждены судом, импичмент станет логичным завершением. Там есть определенные условия, по которым эту процедуру начинают. Нельзя выдвигать импичмент, потому что Президент плохо разговаривает, плохо одет или плохо пахнет. Есть определенный и очень четкий перечень условий, достаточно серьезных. И если украинский суд придет к выводу, что факт государственной измены был, я думаю, что процесс импичмента можно инициировать. Хотя, с точки зрения не юриста, а политолога, с точки зрения политической целесообразности, это будет, скорее, жестом и политической компанией, нежели процедурой, которая выведет Украину из сферы сомнений в легитимности действующей власти.

Опять же, будучи в Брюсселе, я встречалась с главой группы поддержки Украины в Европейской комиссии, с некоторыми депутатами Европарламента, — и поверьте, наши партнеры, которые подписали с нами как с государством ассоциацию, не ставят под сомнение личность и легитимность подписантов. Поэтому западные партнеры, Беларусь, другие государства СНГ — они не подвергают сомнению легитимность действующей власти. Заключаются договоры. Поэтому импичмент как процедура, которая может что-то существенно изменить в геополитическом статусе нашей страны, смысла не имеет.

— Главные, на ваш взгляд, «зради та перемоги» последних четырех лет в изменениях Конституции. Что это, по-Вашему?

— Как я уже говорила, это изменения тех разделов Конституции, которые способствуют судебной реформе. Как бы мы не критиковали украинскую систему правосудия, но даже то, что в Харькове общественные активисты, подав иск против органов местного самоуправления, смогли его выиграть, — очень неплохой результат.

— Вы имеете ввиду, когда пытались стеллу построить?

— Да, безусловно. И, в принципе, можно сказать, что судебная система немножечко меняется. Надеюсь, эти изменения станут необратимыми. Относительно Конституции в целом достаточно сложно говорить, потому что это документ лаконичный и он требует особой процедуры изменения. Хорошо, что смогли продавить хотя бы реформу правосудия. Ожидаются изменения Конституции относительно децентрализации.

Что очень важно, был изменен пакет законов, которые разъясняют конституционные нормы. Я имею ввиду тот пакет, который связан, во-первых, с подписанием безвизового режима. Там существовало огромное количество требований, которые имеют, в том числе, и политический характер. Например, регулирование нелегальной миграции, обеспечение равенства на работе, обеспечение равенства мужчин и женщин, — с чем у Украины существуют определенные проблемы в мировых рейтингах. То есть, недискриминационное законодательство. Это регулируется специальными законами, но, тем не менее, они как раз усиливают Конституцию — как «вишенка на торте», «вершина пирамиды» правовой системы Украины.

Я могу сказать, что однозначно заслуживающим позитивные оценки является создание антикоррупционных органов, недавнее голосование за Антикоррупционный суд, которого долго ждали и внутри Украины, и в Европейском Союзе. Это переход на более прозрачную, хотя все еще несовершенную, систему финансирования политических партий. Это целый пакет антидискриминационных законов и таких, которые регулируют качество административных услуг: введение реестров, государственных закупок. А также — часть норм, которые усиливают конституционные принципы доступа граждан к публичному управлению и информированию. В частности, был изменен и дополнен закон «О доступе к публичной информации». Теперь все субъекты государственной власти, органы местного самоуправления должны публиковать информацию не просто по запросу для самых любопытных, которым болит, но и в принципе выставлять в качестве открытых данных свои финансовые и многие другие показатели.

Естественно, впереди еще реформа избирательного законодательства, более четкая регуляция для политических партий: чтобы партии-однодневки не возникали или уже раскрученные партийные проекты не были интересны олигархам.