Первый шаг к децентрализации власти

Первое заседание Харьковского общественно-парламентского клуба, темой которого стала «Административная реформа и реформа местного самоуправления VS. права громад крупных городов», собрало за одним столом депутатов, общественников, бизнесменов, экспертов, журналистов. Ожидания от дискуссии у каждого были свои. Кто-то рассчитывал получить готовые рекомендации, с конкретными выводами и руководством к действию. Кому-то достаточно стало увидеть активную коммуникацию. Для кого-то было важно поделиться своим опытом. Но все без исключения понимали, что без самоорганизации громады и упорядочивания взаимоотношений с местной властью дальнейшее существование украинского государства бесперспективно. В условиях активного обсуждения децентрализации и ответственной роли горожан в жизни своих поселков, районов, городов важно выработать новую концепцию и принципы, отказавшись от советских стереотипов.

Как подчеркнул координатор Харьковского гражданского форума и фундатор Харьковского общественно-парламентского клуба (ХОПК) Дмитрий Кутовой, это всего лишь начало работы над изменениями системы местного самоуправления. Поэтому целью первого заседания ХОПК стал сбор множества взглядов как экспертных, так и обывательских, чтобы выделить группу специалистов для систематизации знаний и мнений с целью создания законодательных инициатив.

Состоявшийся диспут можно приравнять к мозговому штурму, в котором главным стало отсутствие программирования результата дискуссии, отсутствие итогов, после которых принято ставить точку. Кутовой предложил харьковской громаде стать первыми в своем городе, разработав и внедрив эффективное муниципальное управление.

Первый вопрос регламента «Нужны ли районные советы крупным городам» осветил заведующий кафедрой конституционного, муниципального и международного права ХНУ им. В.Н. Каразина Марк Воронов: «При обсуждении реформирования муниципального устройства обычно затрагивается вопрос необходимости исполнительных органов в районных и областных советах. Вопрос достаточно тонкий с точки зрения управления городом. В существующем законе «О местном самоуправлении» сказано, что управление районами принадлежит к компетенции горсовета. В Харькова соотношение городского и районных советов стало самой актуальной проблемой местного самоуправления».

Как считает Марк Воронов, одной из особенностей является разделение полномочий между городской и районной структурой. Это сделать невозможно, пока не выстроена политическая вертикаль на уровне горсовета. Районный и городской советы – одинаково полномочные субъекты коммунальной собственности. Как у того, так и у другого есть своя территориальная громада, только, как правило, существование районной не афишируют. В результате, в Украине единицы городов остаются с районными представительствами власти. И, оказалось, для городских голов проще не создавать райсоветы, дабы не распылять свою власть. Но, как упомянул эксперт, «так исторически сложилось, что в Харькове довольно долго существовали районные советы. Некоторые отпраздновали свое 85-летие, другие более юные. Но объединяет их то, что в районе формировались своеобразные местные элиты, там был некий свой колорит, связанный с приобщенностью к определенному райсовету города. И не создание в Харькове райсоветов связано с тем, что к власти пришла одна политическая сила».

И в этом случае Марк Воронов предлагает непосредственно харьковчанам оценить эффективность одной и другой моделей устройства города.

Народный депутат прошлых созывов, глава всеукраинского объединения «Вече Украины» Инна Богословская дала такую оценку происходящему: «За последнее время в стране происходил процесс монополизации всех денежных потоков. Это была главная цель, которая решалась властью. И на уровне местного самоуправления происходила такая же монополизация. Исключение райсоветов из политического ландшафта местного самоуправления привело к сосредоточению власти в одних руках».

Опытный депутат отметила, что на фоне монополизации власти к ней приобщились олигархи. И здесь попросила не путать понятие крупного бизнеса и олигархов, которые рассматривают бюджет исключительно с точки зрения собственного дохода, а не работают в рамках интересов предприятия, развития государства. Как считает Инна Германовна, «именно по причине близости к власти мы в последнее время имели местных олигархов, региональных и государственных. Широко известен закон: чем ниже бюджет, тем лучше он контролируется. Одно дело украсть деньги из бюджета района, другое – из бюджета города, и совсем третье – из бюджета страны. Из государственного за один тендер можно вывести порядка 100 миллионов долларов. Из местного бюджета вы никогда этого не сделаете».

Главным, по мнению политика, является вопрос: чего мы хотим по итогу? Хотим ли, чтобы люди влияли на госполитику?

«Прежде чем определять количество людей, способных самоорганизоваться в громаде для эффективного управления своей территорией, необходимо признать: идем мы по этому пути развития или нет. Если основой государства является громада, то это совсем другая история. Я, например, считаю, что главной задачей той конституционной комиссии, которую сейчас создает президент, – полностью поменять конструкцию власти в стране. Если власть принадлежит громадам, то основные ее субъекты – это города».

По мнению Богословской, в этом случае мы возвращаемся к единственной модели местного самоуправления, которая была эффективной во времена Киевской Руси. Когда в городах сосредотачивались центры власти.

«Если мы говорим о местном самоуправлении как центре или первичной ячейке создания государства, то существует необходимость создания райсоветов, – подчеркнула Инна Богословская. – И в этом случае фундаментальным понятием становится количество людей, способных к самоорганизации и контролю на своей территории».

Превышение этой базовой единицы станет основанием для создания в городе районного совета. Участники круглого стола согласились, что миллиону человек невозможно самоорганизоваться. В этом процессе качественно может участвовать до 300 тысяч человек, хотя в зависимости от территории это количество может составить и 150 тысяч. Но по мнению Богословской, «необходимо привлечь специалистов, чтобы научным путем установить этот диапазон. Тогда есть вероятность внедрять одинаковый алгоритм и соответствие компетенций. А насаждение политики сверху вниз, как это было при советском типе государства, приведет к новым революциям. Ничего не выйдет, если восстанавливать модель государства постсоветского образца».

Представитель общественной организации «Наше право» Александр Квашнин считает: «Само определение муниципальной власти, свидетельствует о том, что обычных управленцев мы возвели в ранг власти. И это неправильная настройка в нашем мировосприятии. Есть необходимость формировать районы в большом городе, но из-за частой подмены понятий советы назвать по-другому».

Представитель организации «Вільний простір» Римма Белоцерковская поддержала идею строительства новой модели взаимоотношений в стране: «Потому что это структура времен СССР она не имеет возможности существовать. Потому что мы довели до Майдана, войн – и это как раз последствия той системы координат, которую мы не построили в 1996 году по Конституции Украины. Мы и сейчас преимущественно живем по законодательству УССР. И только пять лет назад мы остро столкнулись с этой проблемой». Римма Николаевна отметила необходимость создания районных советов, но с учетом мнения территориальной громады. То есть, непосредственно люди должны решить, нуждаются они в районном представительстве своих интересов или нет.

Своими воспоминаниями и соображениями поделился депутат Харьковского областного совета Александр Давтян. Он считает, что в прошлом депутаты райсовета стремились попасть в представительский орган ради «красной книжечки», потому что они не имели ни денежных ресурсов, ни влияния. Объясняя это тем, что число голосов, которые помогали пройти кандидату в райсовет, в лучшем случае насчитывалось около 200. С такой поддержкой этот человек никак не может представлять громаду. По словам Давтяна, «а в части управления, сегодня, например, если взять Харьков, и сто депутатов ничего не решают – решает один человек. У меня нет рецепта, как это сделать, но, скорее всего, сначала нужно поменять закон о выборах. Может, и депутаты городского совета должны избираться в два тура».

Свое мнение по этому вопросу высказал через скайп и депутат Киевского городского совета Сергей Гусовский: «Вопрос возвращения районных советов требует тщательной проработки всей системы документов, которые с этим связаны. То, что касается функционала, какие советы и чем они будут заниматься, – это, на мой взгляд, критически важное обстоятельство. До того, как говорить, нужны ли они или нет, стоит разобраться, точно знать и хорошо понимать, чем именно данные органы будут заниматься. Где пройдет «водораздел» между тем, что делают и чем занимаются, за что отвечают районные советы, и тем, что остается прерогативой городских». Сергей обратил внимание на то, что очень часто на сессии Киевского горсовета рассматривают земельные вопросы, и приходится 120 депутатам голосовать за то, чтобы некая жительница передала 3 сотки в наследство своей внучки. Тем самым он подчеркнул сомнительную эффективность работы киевского депутатского корпуса. Как объяснил Гусовский: «Мое личное мнение, что будущее за существенно большим влиянием громады на то, что происходит в городах, существенно большей ответственностью громад».

Депутат Харьковского городского совета Игорь Поддубный высказал предложение поменять советы на префекты. «Собственно, в горсовете бессмысленная сижа. Я как депутат городского совета не имею ни денег, ни каких-то полномочий, ни на что не влияю. Вообще не понимаю, для чего все там сидим», – отметил Поддубный. Депутат подчеркнул, что его участие в первом слушание Харьковского общественно-парламентского клуба обусловлено поиском социальных лифтов и необходимостью обсуждения назревших проблем.

Поддубный считает: «Если мы снизу сможем быть той инициативной группой, которая ситуацию видит в том, что надо отдать полномочия на места и из советов районных, городских сделать действительно представительства громады, то тогда, вероятно, придут новые лица, а так мы видим все время одних и тех же. Появится более качественный подход, что скажется на профессиональном отношении. Очень важный вопрос в определении понятий того, чего хотим. Тогда мы сможем рассказать избирателям на местах. Мой опыт говорит о низкой активности людей, инициативы снизу нет, отсутствует желание ходить на выборы, как и на обсуждения с депутатом».

Представитель общественной организации «Сила людей» Дмитрий Дробот уточнил: «380 тысяч депутатов по всей Украине, 11 тысяч мэров и поселковых голов. В большинстве своем все эти представители власти не знают, что они там делают. Если в городе-миллионнике депутаты не совсем разбираются в происходящих процессах Харькова, в поселках тем более – зачастую там не собираются сессии. Голова условно с десятью депутатами проводит сессию и принимает решения. Поэтому нужно навести порядок в двух вещах: с количеством депутатов и с их полномочиями».

Народный депутат Верховной Рады от объединения «Самопомiч» Роман Семенуха обратил внимание на польский опыт: «Мне удалось побывать в Варашаве в 1994 году, а потом 2006-м. И за 12 лет это стал просто другой город. Если сравнивать с предыдущей поездкой, то в этот раз я увидел другую территориальную громаду. Люди созрели к тому, чтобы взять на себя ответственность. Одновременно сегодня мы видим то, что происходит в Виннице, Запорожье. Состав районных, городских, областных советов не соответствует общественному настрою. Поэтому, на мой взгляд, необходимо очень быстро перезагрузить местную власть». Семенуха согласился с необходимостью внесения изменений в закон о выборах. И на примере Харьковского городского совета предложил сократить количество депутатов со ста человек до пятидесяти. Выступить с требованием в Верховной Раде по безотлагательному созданию конституционной комиссии, чтобы та приняла необходимые изменения. И как результат: максимум весной провести выборы в местные советы. Нардеп подчеркнул: «Мэров больших городов действительно избирать в два тура, потому что существуют примеры, когда с 13% голосов кандидат возглавлял областной центр». Вопрос возобновления райсоветов народный депутат оценил как достаточно сложный и несвоевременный, который нужно выносить на общегородской референдум, но не сегодня.

Обсуждение второго вопроса заседания ХОПК (механизм создания и ликвидации районных в городе советов: проблемы и пути решения) продолжил кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Национальной юридической академии им. Ярослава Мудрого Федор Вениславский. Он еще раз напомнил, что пока еще никто не делает выводов: «Это необязательно, потому что мы не программируем результаты круглого стола. Есть аргументы «за» и «против», и те, и другие имеют право на существование в зависимости от поставленных целей». Юрист обратил внимание на формулировку второго вопроса, потому что 90% горсоветов в Украине пошли по пути несоздания райсоветов. Вениславский отметил: «Несоздание» райсоветов на практике вызвало существенные проблемы, которые переведены в плоскость судопроизводства. Так, на уровне Высшего административного суда отметили, что «не создавать» можно то, чего еще не существует. Со времен приобретения независимости Украины повсеместно были райсоветы. Действующий закон Украины о местном самоуправлении не предусматривает права горсовета о ликвидации районного совета. Согласно законодательства к их компетенции относится принятие решений о создании или несоздании таковых. И в этом случае, на мой взгляд, произошло злоупотребление правом, где понятие «несоздание» на практике подменили понятием «ликвидация». Юрист предложил два варианта развития событий: продолжать манипулировать положениями закона или все-таки создать эффективный механизм, который не вызывал бы двояких толкований.

В понимании Александра Квашнина «механизм создания советов прописан в действующих положениях Конституции Украины. Соответственно, их может учредить юридически только территориальная громада данной территориально-административной единицы. Получается юридическая казуистика, потому что наши сегодняшние советы не легитимны юридически, так как не были учреждены территориальными громадами. Вопрос о досрочных выборах наталкивается на то, что депутаты будут избраны снова в нелегитимные органы местного самоуправления». Для того чтобы узаконить территориальные громады, Квашнин предложил их создать, т. е. призвал вернуться к истокам – основам Конституции 1996 года.

Гражданский активист, доцент кафедры финансов НТУ «ХПИ» Сергей Захарченков утверждает: «Люди — базовый фундамент, который и является на самом деле громадой. Власть – такая штука, которая заполняет незанятое пространство, как хочет. Все жалуются на мэра, что он узурпировал власть. Но это также говорит о том, что эта ниша не была занята, к тому же были созданы условия и никто этому процессу не препятствовал».

Марк Воронов, обращая внимание на слова Квашнина, отметил: «Мы, юристы, расскажем все что угодно. Но главное, чтобы люди принимали участие в общественном самоуправлении и понимали, что от них зависит. А теперь давайте спросим, сколько за последнее время прошло общественных слушаний? И это происходит не из-за того, что это какой-то условный мэр, а потому что у людей нет желания участвовать. Инициатива громады важна, но ее тоже надо уловить. А те люди, которые готовы быть, – их очень мало».

Учредитель ХОПК Дмитрий Кутовой отметил: «Либо граждане понимают, зачем они это делают, либо нет. И сегодня стоит сказать честно, что не хватает людей, которые понимают в этом, недостаточно опыта, не достает понимания международной практики. С одной стороны, есть тема местных референдумов, в которой можно надолго закопаться. С другой – нужны или не нужны районные советы: нет, не нужны без четкого разделения полномочий и определения функций. Нет противоречий между депутатами этих советов, если громада организована снизу».

Презентовал проблематику третьего вопроса доктор юридических наук, заведующий отделом правовых проблем местного самоуправления Павел Любченко. Организаторы сформулировали его так: защита интересов и реализация прав территориальных громад крупных городов, поиск эффективных механизмов.

«Чтобы ответить на эти вопросы, сначала необходимо выяснить, какие интересы у территориальной громады и какие права, – уточнил Любченко. – Главный интерес – это нормальная жизнь города. Права – коммунальная собственность, бюджетный ресурс и так далее. А защищаться громаде приходится от органов местного самоуправления. К примеру, когда городская власть приняла решение о несоздании райсоветов, тем самым нарушила права территориальной громады». Павел Любченко признал, что на сегодня механизмов защиты не существует, так как до сих пор не принят и закон о местных референдумах. Юрист допустил, что одна из территориальных громад захочет, к примеру, создать Московский или Дзержинский совет. Но, как стало ясно, вопрос районного деления относится к компетенции горсовета. И завтра харьковский горсовет примет решение о ликвидации районного деления. Любченко констатирует: «В этом случае останется только город. Нет территориальной громады района в городе. И если законодатель оставит эту норму, то тогда город как основной распорядитель может принимать любое решение. Поэтому если мы хотим обеспечить реальное самоуправление на уровне района в Харькове, то необходимо эти полномочия забрать у городской власти и передать на уровень Верховной Рады. Нужно, чтобы народные депутаты решали вопросы районного деления, и это уже совсем другой подход».

На следующем примере Павел Любченко обратил внимание на то, как Харьков расширяет свои границы. Юрист отметил, что это не просто земля – к городу присоединяют целые поселки. Получается, что в прошлом они принадлежали одной громаде, а теперь – харьковской. Это решение с людьми не обсудили. Любченко еще раз повторил: «Возможности для защиты прав громад на сегодня нет. Единственный выход – выборы».

На этот счет бизнесмен и гражданский активист Сергей Шармазанов высказал свое мнение: «Люди достаточно активны, просто им не хватает информации о том, что происходит, о том, как работает система на всех уровнях. Не хватает информации о защите своих прав. Теперь если говорить о механизмах, то никто не защитит себя лучше, чем сама территориальная громада».

Представитель ВО «Батькивщина» Лидия Авдеева, которая была депутатом последнего созыва Московского районного совета, подтвердила, что райсоветы советского образца, с теми полномочиями и функциями, не влияли на ситуация вообще. Она привела пример того, как райсоветы функционируют в Швеции. «В полторамиллионном Стокгольме 12 муниципалитетов с количеством граждан от 60 до 120 тысяч населения. Там мне стало все ясно. Там действительно реальное самоуправление. И здесь становится актуально: готово ли наше общество правильно реализовывать процедуру создания территориальных громад. Из опыта своих избирательных кампаний – общество к этому готово, только необходимо все объяснять», – уверена Лидия Авдеева.

Инна Богословская подытожила: «Если мы не подхватим децентрализацию, то мы не сможем сохранить государство. Советский режим сделал из Харькова прочную опору. Нам очень сложно, но, поверьте, если Харьков научится работать с местным самоуправлением и самоопределением территориальных громад, то Украина выиграет в целом. Но эта дискуссия показывает, что здесь «непаханое поле». Ведь у нас нет даже терминологической ясности».

И действительно, обсуждение и решение заявленных на первом заседании Харьковского общественно-парламентского клуба проблем станет решающим для проведения реформ по децентрализации власти в нашей стране.

 Автор – Ирина Коростелева